东汉时期最基层的里正多由该里百姓推举，亭长、乡轶则多有上级任命，当然大部分吏员仍是百姓推举，只不过这种推举均沿袭古例，许多地方不完善，极易为贪官利用。

    而刘恒推行的拥有全套完备制度、程序、法律的选举弥补了这方面的不足。

    以无记名选票代替推举更加公平、公正，也更能反映选举者的真正心意，避免事后打击报复；

    用法律将选举的程序、候选人的确认标准固定下来，可以很好的确保选举的有序进行。

    对此新法，荀彧表现出极大的兴趣，反复与刘恒商议细节并常常走访体察百姓心声。

    四月二十一日起，三郡开始了翻天覆地的大变革。

    百姓首次听说自己可以凭借一张选票选出自己心目中的里正、亭长，部分人不敢相信，部分人欣喜若狂，部分人一片茫然，当然还有一部分的人保持了沉默。

    随着人们对选举制度、程序的反复研究，许多聪明才学之人从中看到未来的希望、看到实现自己理想抱负的机会，于是纷纷向县府申请参选，各地名望之士亦迫不及待开始备选活动。

    他们按照郡府提出的指导意见在乡内进行巡回演讲拉票的活动。

    一些人依靠朋友、亲属、门生拉票，一些人依靠制定的施政方针拉票。

    虽然这些在刘恒看来还十分的幼稚，不过却是一个很好的开始。

    伴随竞选往往会出现腐败、贿选、威胁、恐吓等卑鄙违法手段，为将来考虑，刘恒下达严令：严厉打击利用金钱买票、利用权势威胁、恐吓其他候选人或非法拉票等行为，连续抓捕处决数名违法之人，保证竞选风气不偏离正轨。

    四月二十五日前，按照《选举法》要求所有申请参选人员都将名字和简历上报给郡府备案，待审查合格方可参选。

    其间，候选人必须努力得到民众的支持。

    竞选期间，《新报》还根据刘恒指示特别开设竞选专栏，给参选人一个发表自己想法、见解和竞选纲领的地方。

    五月十日，选举工作在一天内全部完成，百姓参与热情相当高，其中候选者的宣传起到了至关重要的作用。

    许多百姓为了过上好生活而将自己手中的选票投给了支持的候选人。

    登记选票的时候，识字的百姓可以自己填写候选人姓名，不识字的百姓则要到官府专派人员处登记，以口述方式参选。

    选举结束后资料全部封存，只有经郡府批准方可察看。

    唱票工作在公开的环境中进行，百姓、候选人均可到县府旁听。

    其后，各乡、亭、里的吏员逐一选出，经过郡府再次审核确认后颁发任命文书，并于次日发布公告，所有吏员即日起到玄菟郡府参加统一培训，并于六月一日正式上任。

    趁此机会，刘恒开展思想教育，亲自授课，努力教导他们勤政爱民、依法治国理念。

    六月一日，随同新官上任，郡府发布新法，在不与东汉律法发生直接冲突的情况下，推行利于自身发展、仅在三郡执行的法律。

    首先是《商法典》，刘恒充分利用自己是财经大学学生的先天条件，将自己那个时代有利于商业发展的法律条文加以变换改成符合当时社会生产力的法律。

    主要包括：合同法与税法。

    第一次提出了契约合同的形式，它要求合同双方要签署经过官府和相应机构共同认可的规范合同。

    总则的第一句话即明确写道：只有签署符合规定的合同才能够得到郡府的保护与认可，合同双方受相同的法律约束。

    除商业合同外，还第一次提出了用工合同。内容与现代的劳务合同一样，主要是保障工人的合法权益，此用工合同得到了工会的全力支持，并且作为讨价还价的筹码，将罢工作为一种抗议形式而不是违法行为。

    此外还有零售环节的相关要求。税法里面明确规定了几种基本税目的计税依据和计税原理，分为所得税、农业税、商业税三大部分。

    而具体的细则要等到时机成熟后适时颁布。

    刘恒首先在管辖范围内开始对商人净收入征收三分之一的所得税。同时取消其他一切税收。

    其次是《刑法典》，刘恒以当时的法律为基础，加入了现代法律的一些自己比较了解的部分写成。

    包括民法与刑法。刘恒在这两部法典中隐约透漏出人人平等的观念。

    各种法律中以合同法和税法最直接有效，受到了商人的鼎力支持。

    合同法中规定了只有在双方平等自愿的条件下签订的合同才会受到郡府的保护，并且郡府有义务为商人讨回失去的利益。

    民法则说出了个人财产神圣不可侵犯，甚至于皇帝也没有权利。

    因为保护自己或自己的财产而误伤别人，无罪。

    同时亦规定每个人都有义务保卫自己的国家，告诉他们如果国家没有了，也就没有人再保护他们的生命和他们的财产。

    还规定遗产可以指定膝下一个儿女继承，如果没有指定则由长子继承。

    新官上任、新法执行为工商业的进一步发展奠定了基础。

    于是，为增加税收、藏富于民，刘恒决定将砖瓦、造纸、纺织三大技术拍卖，以此刺激本地工商业的发展，促进依靠土地的富户世族转型，培养出第一批商人阶级。

    工厂作坊的开工可以吸引移民加入。因为世族、商人购买技术后亟需开工投产，但三郡人口有限，无法保证足够数量的工人参与生产，故此必须向外地广泛招工。

    工匠携家带口来到三郡，流民亦为获得土地赶赴边疆。

    当然，肯定有人会向皇帝打报告，毕竟流民异动常常是不好的征兆。

    洛阳朝廷，司徒王允鼓动司农陈瑞、少府张兆以及太仆李皖三人联名上书指责刘恒在玄菟郡招兵买马、收留流民图谋不轨。

    司农陈瑞在朝堂上大声说道：“启禀陛下，据微臣打探得知，刘恒在三郡私自处决大汉官员近千人，更擅自篡改大汉律令，发布所谓《民法典》和《商法典》，此举显然是图谋自立！”

    少府张兆亦添油加醋道：“不止如此，据闻刘恒更将郡兵进行私自整编，意图不明！”

    汉帝刘宏看着奏章，长长的打了一个哈欠，虽然面无表情，心里却是老大的不痛快，想起先前下诏要求边地郡县自建郡兵时这几个老东西就吹胡子瞪眼睛的反对，此刻更变本加厉……遂懒懒的问道：“这么说那个刘恒是铁定造反了？”

    “这…应该有此用意！”

    刘宏稍显恼怒，沉着脸打量殿内跪拜的三人说道：“‘应该’作何解释？刘卿家在玄菟郡苦心经营，使其再无匪徒侵扰，乌桓亦不敢寇掠边疆。

    至于说那私编军队乃是朕下旨准许，《民法典》和《商法典》也无非是为安顿百姓增加税收而已。

    怎么你们是不是也要说朕图谋造反？现在玄菟郡上缴的赋税已与五年前持平，在幽州也是数一数二！朕问问你们有谁能够办到？”

    底下一片的沉寂。许久，刘宏才继续地说道：“不招收流民怎么加增税赋，亏你们熟读圣贤书，这点道理都不懂！

    哼！看到别人有了一点点功绩便群起攻之。等到让你们治理的时候却又一个个躲得老远。”