日军攻下青岛后，袁世凯政府要求日军自山东半岛撤退到胶州湾租借地，可是日方根本不加理会。

    袁世凯政府又分别照会英日两国政府，宣告撤销前所划定的交战区域，撤退前此占领山东半岛的各地军队。日本政府不但仍然不理，且在山东已占领的各县设立民政署，架设军用电线，驱逐青岛海关人员，完全把山东当作占领地。

    经中国多次照会日本。要求撤退驻留山东的军队。日本才在一九一五年一月十八日，假借交还青岛及撤退山东戍兵的名义，附列交换条件和觉书等，向袁世凯政府要求秘密谈判。

    在日军攻下青岛后，日本外相加藤高明即电召日本驻华公使日置益回国，商讨对华的新策略。

    民国三年十二月末日置益返回北京任所，借口回任，请求和袁世凯面谈。

    一月十八日，袁世凯如约接见了日置益。

    日本驻华公使日置益先向袁世凯当面递交了一个文件，对袁世凯说“日本政府向大总统表示诚意，希望中日悬案能够早日解决。同时如果中国方面有诚意，也表示是大总统向日本表示善意的一个良好机会，中日悬案解决，则日本政府愿给大总统更多和更大的帮忙。日本政府郑重希望大总统一点，就是在这次商谈中，请贵国严守秘密。”

    日置益交给袁世凯文件的内容分为二项一是条款，相当于准备以条约的形式订立的内容；一是觉书（中国方面称为劝告书），同样是要求中国需要履行的事项。

    袁世凯将条文略略翻了一翻，很客气地说“请贵公使去找外交部商谈”。

    国际间的交涉，在第一次世界大战前后，外交谈判有很多不成文的规矩。比如，一个国家的公使，要求和驻在国进行外交谈判，只能通过驻在国的外交部。如果直接去找驻在国的皇帝或总统，在当时是极没有礼貌的行为。

    日本竟让驻华公使当面向袁递交文件，这实是当时国际外交史上空前未有的举动。或许，这表明，日方认定中国的事只有袁世凯说了算，和别的任何人说都没有用。这同样表明，日方对中方的无视。

    按日方的意愿，中日的谈判秘密进行，中方可不想这么做。很快，日本向中国要求秘密谈判的消息，在中国各报都刊登了出来，外国报纸的驻京访员也纷纷撰写长电回国。

    美、俄、英三国电令各该国驻日公使向日本外务部要求，希望获知中日秘密谈判的内容，尤其是日方的条款。

    日本经不住国际压力，乃将其中较为普通的十一款以正式文书通知各国。

    这十一项条款，是前面所说的条款中的部分，这部分内容是能见得人的，在国际法上也是能说得过去。另一部分，特别是觉书，多是不能见人的东西，日方当然不能告之各国。

    其实觉书与条约，在国际法上约束力是相同的。区别在于，条约一般是可以告人的，而觉书则是不可告人的或不想为人知的。

    这次日本向袁世凯政府提出要求，条约方面的内容还是容易接受的，而觉书部分涉及到的问题则极为严重、苛刻。

    袁世凯接见日置益当日，指着其提交的文件，一再表示这是外交部的事，不便直接干涉。但日置益坚持请大总统先亲阅一下，临告辞时还特意强调，让袁世凯感到事态的重大。

    待日使走后，袁世凯翻开文书一看，大为震动；即刻电召熟悉外交事务的陆徵祥，由瑞士放下手头所有事回国。

    陆徵祥回国后，知道事情紧急，马不停蹄赶到总统府。袁世凯正和国务卿徐世昌密谈，一见陆徵祥到，长舒了一口气，随即送走徐世昌，邀陆徵祥密谈。

    见陆徵祥把日方的文书仔细读一遍后，袁世凯对陆徵祥说  “你今晚便召集孙宝琦、曹汝霖和梁士诒密商对策。”

    陆徵祥于晚饭后，按袁世凯的要求，在他下榻迎宾馆邀参政梁士诒、外交总长孙宝琦、次长曹汝霖商谈。

    陆徵祥先说明召集会议的原委。

    文件这些人都看过了，孙宝琦首先发言“日本公使一定还会来外交部递送文书，他已和曹次长讨论了好几个钟头。本人认为日本这次是找到了一个天造地设的好机会了，如今欧战期间，各国自顾不暇，中国内部也不宁静，日本这次手段毒辣，竟直接向大总统递送文书，这种藐视中国的手段都能使出，则必然会对中国施加武力的。”

    接下来，几个人对于这个棘手而严重的问题，反复谈商，最后的结果是只有两条路可走一是接受日方条件；二是利用谈判和日方讨价还价。

    当然还有第三条路是拒绝，可是拒绝就等于决裂，在袁政。府无力在武力上抵抗日本的条件下，这是大家不敢想的事。。

    孙宝琦认为，今日面临的问题是只有接受日本条件。曹汝霖赞成孙的主张。

    梁士诒则持反对意见，他说“不谈就接受，在外交上没有这种例子，我们必需和日方谈判，能谈到什么地步，也算尽了心，否则如何对国人和历史交代？”

    陆徵祥赞成梁士诒的意见，于是这次商谈有两个主张，各有两票支持。

    第二天，孙宝琦谒见袁世凯，报告先一天商议情形，袁听了说“很好，让我考虑一下，再作决定。”

    孙宝琦退出后，袁世凯又召见陆徵祥，对陆徵祥说“刚才孙总长来过，我经过慎重考虑，也主张和日方谈判，并且希望你能出任主席，主持这个谈判。”

    陆徵祥沉吟了一下，答“这个谈判太困难，徵祥体力不足，最好请总统另派干员。”

    这时陆徵祥的身体状况确实不佳。

    袁世凯说“精力不足，无关重要，我可告诉曹次长，要他多负谈判责任，并告诉日方，陆先生体力衰弱，需要休息。我全力付托你，你放心去谈判好了。”

    陆徵祥见袁意已决，只好接受。

    袁世凯在陆徵祥辞出后，又召见孙宝琦，告诉他决定要对日本谈判。

    孙宝琦很快提出辞呈，请辞外交总长，并向袁世凯推荐陆徵祥为外交总长。

    袁世凯于一月二十七日发表陆徵祥为外交总长，并令他和曹汝霖负责对日谈判，调孙宝琦为审计院院长。

    日本公使日置益听到孙宝琦辞职消息，极为不安，乃赴总统府向袁世凯提口头抗议。

    日使日置益表示“敝国刚递要求书，中国便换外长，分明是毫无诚意，日本深为遗憾。”

    袁世凯答“贵公使的看法适得其反，中国换外长，正是表示诚意。何况新任外交总长，做事素有耐心，必能一心一意和贵国谈判，如不相信，请你去问问别国公使吧。”

    日使果然去问北京公使团领袖英国公使朱尔典，英使答复说陆徵祥很好。日置益只得电告东京，谓中国换外长，实在是好意的表示。

    陆徵祥接任外交总长后的第二天，就接见日置益，双方谈话如下

    日置益说“久闻总长大名，知道总长是一位着名的外交家，这次能和总长谈判中日问题，深感荣幸。”

    陆徵祥答“本人当尽力而为。请问贵公使愿意何时开始举行讨论，我们现在就订下日期好不好？”

    日置益说“我想请总长定日期好了。”

    陆徵祥答“贵使既奉政府命令，当然以早开谈判为佳，那么明天就开好了。”

    日置益说“可不可以容许我提出一点意见？”

    陆徵祥答“当然可以，当然可以。”

    日置益说“本人希望谈判每天开会，星期日也要开，以赶快解决为原则。”

    陆徵祥想了一下说“每天开会是可以的，不过星期天要开，外交习惯上没有这个成例，似可不必。还有一层，虽然每天开会，不过我身为外交总长，不能把其他正式约会通统取消，因此每天上午必需腾出时间，接见宾客，所以会议只能在每天下午举行。”

    日置益说“可以。”

    陆徵祥说“那么规定每天午后五点钟开会好了。”

    日置益说“五点太晚了，最好下午两点开始，夜间也必须继续开下去。”

    陆徵祥说“两点钟开不成问题，不过夜间继续开会，我身体太坏，拖一个星期，我必须辞职了。”

    日置益问“我们确定何时开会呢？”

    陆徵祥答“决定二月二日下午三时举行会谈如何？”

    日置益说“好吧！就决定这个日期好了。今天和总长的会晤，非常荣幸，希望由这个好的开始，我们可以有好的结果。”

    陆徵祥答“我一切当尽力为之！”

    陆徵祥从这次谈话中看出日方态度强横，一个公使，对驻在国的外交总长，竟试图以他为中心来安排一切。

    孙宝琦（1867—1931）  ，字幕韩，晚年署名孟晋老人。浙江杭州人。晚清至民国时期重臣、外交家。

    自幼好学。以父荫任户部主事，后改任候补直隶道员。一九零零年八国联军进京，随光绪帝至西安。一九零一年任驻德、澳、法等国使馆随员。一九零二年七月，升任驻使法国大臣。

    一九零五年回国，署顺天府尹。一九零七年四月，出使德意志，筹措讨还青岛事宜。

    一九零八年回国，充帮办津浦铁路大臣。一九一一年任山东巡抚。当年爆发辛亥革命，在山东宣布独立，后又取消独立。

    一九一三年九月，任袁世凯政府外交总长。一九一四年二月兼代国务总理。      一九一四年五月辞去国务总理，专任外交总长（次长曹汝霖）。

    适时地辞去外交总长，看来孙宝琦还是有先见之明的。

    陆徵祥当然知道自己接下的是什么差事，只是没有办法，只是推脱不了。

    因为他即将和日本商谈的文件，就是后来给中国造成极大震动的，让国人至今提起都怒火中烧和无法忍受的“二十一条”。

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